NACIONES  UNIDAS	HS
	Comisión de  Asentamientos Humanos	Distr.  GENERAL  HS/C/17/5  25 de enero de 1999    ESPAÑOL   ORIGINAL: INGLÉS

La Comisión de Asentamientos Humanos, en su decisión 16/31, de 7 de mayo de 1997, decidió incluir en el programa de su 17^o período de sesiones el tema especial "Aplicación a nivel local del Programa de Hábitat, con particular atención a los Programas 21 locales". Tras un examen de la experiencia adquirida en todo el mundo al respecto, en el presente informe se destaca la necesidad de mejorar los marcos locales para la planificación y aplicación mediante, entre otras cosas: campañas para dar publicidad al Programa de Hábitat; reformas legislativas para crear mayores oportunidades para el establecimiento de asociaciones y la participación del público. En relación con el mejoramiento de las asociaciones, en el informe se presentan varias sugerencias, entre las que cabe citar, promover los foros de autoridades locales y asegurar la participación de todos los asociados en las actividades locales. Las sugerencias sobre el mejoramiento de la movilización de los recursos incluyen: una mejor utilización de las fuentes de ingresos locales existentes; un mejor acceso por parte de las autoridades locales a fuentes de crédito tanto nacionales como internacionales; el fortalecimiento del efecto sinérgico financiero entre las autoridades locales y el sector privado y el
 
 

fortalecimiento de la capacitación técnica, administrativa y directiva. Acerca del mejoramiento de los métodos e instrumentos para la aplicación a nivel local, en el informe se recomienda el desarrollo de incentivos y de medidas disuasorias para motivar la participación de todos los grupos; la utilización de técnicas de "visualización" para lograr un consenso entre los asociados; y la inclusión de las prácticas nocivas en los programas de mejores prácticas. En relación con el mejoramiento de la vigilancia y la evaluación de la aplicación a nivel local, en el documento se sugiere el establecimiento de objetivos medibles que respondan a las necesidades locales y el establecimiento de observatorios urbanos locales. Finalmente, acerca del papel de la cooperación internacional, se insta a las organizaciones internacionales a que tengan en cuenta los resultados de los procesos de consulta a nivel local, y se sugiere que el CNUAH (Hábitat) aumente su apoyo a las asociaciones entre los interesados directos locales y forje una coalición entre los organismos que se dedican al desarrollo sostenible a nivel local.
 
 

1. En el informe del Secretario General a la Asamblea General sobre la aplicación y el seguimiento de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat), se describe la relación entre el Programa de Hábitat y el Programa 21, incluido el papel que debe desempeñar el CNUAH (Hábitat) (A/51/384):
 

"En este contexto cabe señalar que varios capítulos del Programa 21 se refieren a los efectos de las actividades que surgen en los asentamientos humanos. Así pues, el Programa de Hábitat proporciona un marco de organización provechoso para la organización de aspectos pertinentes del Programa 21."
 

3. Por lo tanto, es claro que el Programa de Hábitat y los Programas 21 locales son marcos útiles para organizar las iniciativas locales en favor del desarrollo sostenible. Pueden utilizarse separadamente, según los problemas predominantes que necesiten abordarse en una zona concreta o conjuntamente, de forma que las ideas de ambos programas puedan integrarse en un plan de acción completo a nivel local en favor del desarrollo sostenible. Así pues, el presente informe se ha preparado, en reconocimiento de la importancia tanto del Programa de Hábitat como de los Programas 21 locales como marcos para lograr un desarrollo sostenible a nivel local.

4. Las iniciativas a nivel local son importantes para la aplicación del Programa de Hábitat por dos razones principales. En primer lugar, el desarrollo y la ordenación de los asentamientos humanos es, primordialmente, responsabilidad de las autoridades locales (o gobiernos locales) y de los interesados directos locales. En segundo lugar, las condiciones y las actividades locales determinan en gran medida el éxito o fracaso del desarrollo sostenible. Es bien sabido que los beneficios y los costos de muchas actividades urbanas repercuten en otras esferas. Esos efectos incluyen, por ejemplo, la contaminación atmosférica y del agua, la congestión del tráfico y las enfermedades contagiosas que tienen su origen en condiciones urbanas poco saludables.

5. Tanto en el capítulo 7 del Programa 21, como en el propio Programa de Hábitat, se utiliza el concepto del enfoque habilitador. Ese enfoque asigna a los gobiernos un papel central en el establecimiento del marco para el desarrollo, aunque un papel menos prominente en la ejecución directa. Ese marco alienta y apoya la multiplicidad de iniciativas, inversiones y gastos de pequeña y gran escala por parte de las personas, los hogares, las comunidades, las empresas y las organizaciones voluntarias. La habilitación se manifiesta en forma concreta, por ejemplo, en las asociaciones con los interesados directos pertinentes: las empresas privadas, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones de base comunitaria, los grupos cívicos, las asociaciones profesionales y los propios hogares. Los gobiernos se han comprometido a fomentar esferas concretas para la adopción de medidas relacionadas con la habilitación y la participación, como se reseña en los párrafos 44 y 45 del Programa de Hábitat.
 
 

6. Durante los últimos tres años, desde la adopción del Programa de Hábitat, se han emprendido numerosas actividades a nivel local, nacional e internacional para aplicar sus recomendaciones. En el presente capítulo se resumen algunas de las experiencias adquiridas en esas actividades, sobre la base de un examen de éstas, así como en las iniciativas emprendidas para aplicar los Programas 21 locales.

7. Muchas de las experiencias que se resumen a continuación, así como la guía para el futuro propuesta en el capítulo III del presente documento están basadas en los estudios monográficos presentados en una reunión de un grupo de expertos patrocinada por el Gobierno de Finlandia y celebrada en Turku (Finlandia), en septiembre de 1998, así como en las conclusiones de esa reunión. El objetivo principal de la reunión fue examinar las experiencias prácticas y las bases conceptuales de importancia para las actividades a nivel local en el contexto del Programa de Hábitat y de los Programas 21 locales. En esa reunión de expertos se examinaron actividades realizadas en Colombia, China, Filipinas, Kenya, Perú y la República Unida de Tanzanía.

8. También se han adquirido experiencias de interés a partir de un examen efectuado por el CNUAH (Hábitat) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), de las actividades realizadas para aplicar el Programa de Hábitat a nivel local y los Programas 21 locales de 32 ciudades que participaron en la ejecución de proyectos sobre planificación y ordenación ambientales. Los países en desarrollo han proporcionado la mayoría de esas experiencias, que se centraron principalmente en mejorar las viviendas deficientes, incluido el mejoramiento de los barrios de tugurios y los asentamientos precarios, el mejoramiento del acceso a la tierra por parte de grupos de ingresos bajos y el mejoramiento de la financiación para vivienda y la ordenación ambiental. Los países con economías en transición se han centrado más en el desarrollo jurídico e institucional, la mejora de la infraestructura y la disponibilidad de viviendas y la capacidad de acceso a ellas y la renovación del patrimonio de viviendas. Se han promulgado muchas nuevas leyes e introducido planes físicos a todos los niveles. Una preocupación común a todos los países desarrollados es la protección del medio ambiente en conjunción con la reducción del consumo de energía en el transporte público, la reubicación de algunas industrias y la reducción de las disparidades entre las regiones. Las iniciativas emprendidas como parte de los Programas 21 locales han contribuido a todas estas actividades y en algunos casos se han ampliado de forma que abordasen cuestiones relacionadas con los asentamientos humanos o se han convertido en "Programas de Hábitat locales".

9. También se han adquirido experiencias útiles a partir del examen de las actividades de varios programas internacionales. Entre los principales programas examinados cabe citar: el Programa de Ciudades Sostenibles, ejecutado conjuntamente por el CNUAH (Hábitat) y el PNUMA; el Programa de Gestión Urbana, ejecutado conjuntamente por el CNUAH (Hábitat) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa de Comunidades Modelo del Programa 21 local ejecutado por el Consejo Internacional para las Iniciativas Medioambientales Locales (ICLEI), el Centro de Investigaciones para el Desarrollo Internacional (CIID) y el PNUD; y el Programa de Programas 21 locales, ejecutado por el CNUAH (Hábitat). También se examinaron los siguientes programas: Programa de Ciudades Sanas, ejecutado por la Organización Mundial de la Salud (OMS); el Programa Comunitario del Desarrollo, ejecutado por el CNUAH (Hábitat) y el Organismo Danés de Desarrollo Internacional (DANIDA); el proyecto de Mejoramiento Ambiental Metropolitano del PNUD y el Banco Mundial; y el Programa de Asociaciones Público/Privadas, ejecutado por el PNUD y el Consejo de las Empresas para un Desarrollo Sostenible.

10. Al examinar esas experiencias, debe tenerse presente que sólo han transcurrido tres años desde la adopción del Programa de Hábitat en Estambul. El Programa de Hábitat todavía no es tan conocido en todo el mundo como el Programa 21, adoptado en 1992.
 

12. La experiencia indica que las actividades a nivel local destinadas a la aplicación del Programa de Hábitat deben basarse en la participación del mayor número posible de interesados directos. Ahora bien, ese proceso es mucho más prolongado que aquéllos en que se adoptan métodos no participativos. La experiencia en Perú y en otros lugares ha demostrado que la comunidad no es una unidad homogénea y armoniosa. En toda comunidad hay intereses contrapuestos, por ejemplo entre los líderes, incluso líderes elegidos, y algunos sectores de la población, entre los más pobres y los que están en una situación ligeramente mejor, entre las mujeres y los hombres, entre los jóvenes y las personas de edad avanzada. Por tanto, en el contexto de las actividades locales, las autoridades locales deberían tener una idea clara de cómo se relacionan con la comunidad, y a quiénes consideran específicamente interesados directos. La cuestión de quién participa "más" o "más eficazmente" depende en gran medida del grado y tipo de participación que se fomente. La participación de los dirigentes de una comunidad en los procesos de las actividades locales no es sinónimo de que esté representada toda la comunidad. A través de la legislación se deben crear el espacio y las modalidades necesarias para permitir una participación del público que facilite y oriente la planificación de actividades locales de base amplia. Las autoridades locales deben iniciar las reformas necesarias de los marcos legislativos para dar lugar a la participación de las comunidades de desarrollo vecinales, las asociaciones de residentes o los grupos de consumidores.
 

13. Es muy importante que todos los que participan en el proceso de los Programas 21 locales comprendan la naturaleza de los problemas. Por ejemplo, en las actividades de consulta del proyecto de Programa de Comunidades Modelo en Mwanza, fue evidente que para que la población estuviese adecuadamente informada y, a partir de ello participara activamente en el proceso del Programa 21 local era necesario un proceso previo de educación de la comunidad y de intercambio de información. Se invitó a las comunidades a analizar sus problemas ambientales, fijar objetivos y establecer estrategias por medio de un comité formado por múltiples interesados directos, lo cual se llevó a cabo con éxito, aunque en última instancia la falta de fondos limitó los resultados finales.
 

14. Una de las conclusiones importantes del examen de las experiencias es que para que las iniciativas locales sean fructíferas es imprescindible la participación a nivel de los hogares. Todos y cada uno de los habitantes de las zonas de bajos ingresos comparten la responsabilidad de mejorar las condiciones ambientales de su vecindario. Probablemente tienen conocimientos enraizados en la realidad cultural, económica y física de su comunidad que pueden complementar los conocimientos técnicos de los profesionales.

15. Otra conclusión es que la utilización de métodos simples para comunicar cuestiones complejas puede ayudar en gran medida a lograr una participación significativa. En un proyecto ejecutado en Perú se realizaron actividades para evaluar los problemas ambientales y transmitir su complejidad a los interesados directos. Para ello se desarrollaron unos "semáforos ambientales" para la vigilancia y el seguimiento. Se reunió gran cantidad de datos sobre las condiciones sociales, la economía y el medio ambiente. Se asignaron puntos a cada uno de esos temas que se tradujeron en colores: rojo para los problemas, amarillo para alertar acerca de problemas en ciernes y verde para los elementos positivos. Las personas sin conocimientos especializados podían discernir esos colores incluso en los casos en que la gama y el objeto de los datos eran muy complejos.
 

Habida cuenta del éxito de muchas de las experiencias examinadas, no cabe duda de que un modo efectivo de comenzar el Programa de Hábitat y las iniciativas de los Programas 21 locales es con los cursos prácticos.
 

17. La experiencia en Pampas de San Juan en Lima fue interesante para comprender métodos útiles de reunión de información. Se celebraron cursos prácticos de diagnóstico en los que se pidió a los residentes locales que ilustraran, por medio de dibujos, la visión que tenían de sus vecindarios. El resultado fue inesperado: los sueños de la gente acerca del futuro eran muy similares.
 

18. Los grupos de trabajo son un modo eficaz de asegurar una participación de base amplia y de mantener y facilitar el acceso a conocimientos técnicos dentro de la comunidad. Son de importancia especial en el "modelo sectorial" coordinado utilizado en Bradford y Leeds, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. Frecuentemente el enfoque sectorial coordinado de la participación se instrumentaliza por medio de grupos de trabajo sobre distintas cuestiones sectoriales formados para celebrar reuniones y consultar con la comunidad de distintos asentamientos. Reúnen información y datos y reclutan a los líderes del vecindario para participar en el proceso de la planificación local.

19. La experiencia del Brasil, Filipinas y el Perú ha demostrado la utilidad de los foros y la creación de redes como mecanismos para compartir conocimientos y potenciar la reproducción de iniciativas innovadoras a nivel local en otros sitios. Por ejemplo, del "Foro de ciudades para la vida" del Perú se pueden extraer muchas lecciones acerca de cómo el liderazgo del gobierno local (en asociación con la sociedad civil y el acuerdo y apoyo a nivel estatal) puede mejorar la ordenación del medio urbano y ejecutar actividades a nivel local en forma eficaz. El Foro reúne a 18 municipios representados por sus alcaldes, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de base, profesores universitarios expertos y docentes con objetivos comunes, en una relación a nivel local. Esta modalidad es útil porque la experiencia ha demostrado que las intervenciones sectoriales aisladas no coordinadas con frecuencia no conducen a cambios sostenibles.
 

20. La tarea principal del Foro es difundir entre sus miembros la experiencia adquirida a partir de las mejores prácticas en el Perú y apoyar su aplicación a nivel local. No trata de encontrar soluciones universales o prescriptivas pues se reconoce que cada localidad requiere un enfoque propio. Por el contrario, se destacan los méritos de las características comunes de las mejores prácticas como directrices para promover "Ciudades para la vida". El Foro procura fortalecer las actividades que se están realizando en cada ciudad antes de diseñar nuevas actividades, y alienta al comienzo los compromisos e inversiones de pequeña escala para fomentar inversiones y actividades de mayor envergadura. Ha tratado de ayudar a las instituciones y municipios que tienen menos recursos con juegos de material de información y un manual sobre Programas 21 locales.
 
 
 

21. Las actividades a nivel local precisan que los profesionales estén cercanos a la población, tanto en sentido físico como conceptual. Por tanto, se debería capacitar a los profesionales para que adquieran conciencia de los problemas de la comunidad, aprendan a escuchar y se comuniquen eficazmente a fin de que las propuestas de la comunidad puedan transformarse en planes viables.

22. Desarrollar una visión común del futuro es un paso importante para dar comienzo a las actividades locales y un instrumento de gestión sólido para lograr un mejoramiento. Actualmente ocupa un lugar tan prominente en el proceso de los Programas 21 locales que se ha convertido en una parte esencial de todas las actividades a nivel local. Además de incluir los objetivos de la comunidad también debería asignar responsabilidades a cada agente y definir lo que puede abordarse por medio de las actividades comunitarias y qué requiere ayuda externa. La experiencia adquirida en la formulación de propuestas ambientales ha demostrado que esa visión, para ser eficaz, debe incluir objetivos a corto y largo plazo. Además, debería ser válida independientemente de los cambios en las autoridades locales.
 
 
 

23. En Nakuru (Kenya), Essaouira (Marruecos) y Vinh City (Viet Nam), las experiencias de los planes locales del Programa 21 han demostrado que los pactos urbanos pueden ser un instrumento eficaz para sintetizar los resultados de los procesos de consulta, lograr el compromiso de los asociados y establecer plazos para la ejecución. En esos pactos se estipulan los participantes, el compromiso y las actividades específicas previstas de cada asociado, así como los plazos para su ejecución, y los propios pactos están integrados en los marcos institucionales de las autoridades locales.
 

24. La experiencia ha demostrado que el liderazgo es el factor clave de las actividades a nivel local. Los líderes pueden actuar como empresarios sociales y políticos, aportando buenas ideas, orientando los procesos de reforma y de cambio institucional y forjando coaliciones innovadoras. Por tanto, es adecuado que los alcaldes, los consejeros municipales y los diputados reciban ahora la atención especial de las organizaciones de las Naciones Unidas para que participen en sus conferencias y cursos de capacitación, a diferencia del pasado, en que los profesionales eran su objetivo principal. Si bien el liderazgo surge de procesos sociopolíticos, puede mejorarse con la capacitación.
 
 
 

25. Dada la orientación de muchos de los planes de acción nacionales y locales, elaborados como parte del proceso de Hábitat II, se puede deducir que los gobiernos están dejando de lado el concepto de un plan de acción nacional único y rígido para aplicar, en vez, conjuntos de políticas más flexibles y diversificadas y encargarse de la supervisión general. Existe una clara tendencia a la subsidiariedad, reflejada en la delegación de tareas y responsabilidades a las autoridades locales y a las comunidades. Sin embargo, la tradición administrativa y los recursos disponibles condicionan el ritmo y los métodos de los procesos de descentralización.
 
 
 

26. La experiencia de la aplicación a nivel local del Programa de Hábitat indica que los recursos económicos y financieros para el desarrollo local pueden obtenerse de distintas fuentes, entre las que cabe citar la ayuda internacional, la financiación intergubernamental, los impuestos y gravámenes locales, las contribuciones del sector privado, el sector voluntario y la autoayuda familiar. Todos los recursos están sujetos a límites, opciones y variaciones según las condiciones económicas.
 
 

27. Una de las conclusiones más importantes de la experiencia adquirida en la aplicación de las iniciativas de Hábitat a nivel local (tanto anteriores como posteriores a Hábitat II), así como en la aplicación de las iniciativas del Programa 21, es cuán eficaz es la autoayuda. En muchos contextos en los países en desarrollo, la autoayuda, junto con el desarrollo comunitario, ha sido el recurso utilizado más extensamente en las viviendas de ingresos bajos e incluso en zonas de ingresos medios en épocas de restricción de los mercados de vivienda o cuando la autoayuda era la opción más barata. Una de las formas de autoayuda puede describirse como autónoma, en el sentido de que la participación estatal es mínima y fomenta el desarrollo espontáneo de los distintos elementos de la comunidad. Evita la burocracia y la competitividad abusiva aunque el proceso incluye generalmente algunos elementos comerciales. Otra de las formas puede describirse como heterónoma, con una mayor participación del Estado, generalmente en el mejoramiento de los asentamientos espontáneos. Para que el desarrollo de los asentamientos humanos pase de ser autónomo a heterónomo no basta un mero cambio de forma pues, en ese proceso, el Estado puede politizar, potenciar e incorporar a los grupos de bajos ingresos a la corriente principal del desarrollo y lograr así que la participación trascienda los límites de la formulación de los proyectos.
 
 

29. De la experiencia adquirida en los programas de vivienda e infraestructura durante varios decenios se puede observar que uno de los desafíos en materia de políticas es que es necesario vincular la financiación y otros recursos a los costos del mercado. El destino de los subsidios para prestar asistencia a los pobres de las zonas urbanas debe establecerse con extremo cuidado; todos los subsidios deben ser muy visibles y se los debe aplicar sólo si resultan sostenibles.
 

30. Las propias autoridades locales deben solucionar el problema de la recaudación insuficiente de los impuestos y tarifas municipales pues es un problema que actualmente menoscaba la ejecución de proyectos de infraestructura imprescindibles. Como ejemplo de las actividades en ese sentido, y como parte de un proyecto del Programa 21 local, se está ejecutando en Nakuru (Kenya) un plan de acción para racionalizar la recaudación de las contribuciones municipales en concepto de vivienda, agua, mercados, desechos sólidos y la propiedad.
 

31. Gracias a las recientes e innovadoras experiencias, en la actualidad se reconoce que la educación ambiental y los recursos de capacitación son importantes para el éxito de las actividades locales. Las experiencias de algunos países han subrayado la importancia de que exista un programa continuado de capacitación ambiental que pueda funcionar a distintos niveles de participación e integrar todo el proceso de las actividades locales. Los destinatarios principales son los líderes, los educadores y la comunidad empresarial.
 

32. En Manizales (Colombia), la capacitación de esos tres grupos ha sido constante y ha logrado promover y mejorar la capacidad de gestión ambiental de la comunidad. Los efectos de la capacitación ambiental para el sector empresarial han sido muy importantes; gracias a esa capacitación los recicladores, las madres, los empresarios a pequeña escala, los comerciantes y los trabajadores jóvenes han pasado a considerar el medio ambiente como un recurso para el desarrollo económico y social. La universidad local, la Fundación social y el Servicio de Enseñanza Nacional (SENA) proporcionaron los recursos institucionales. La universidad instaló un servicio de información ambiental permanente para el sector empresarial.
 

33. En los Programas 21 locales en el Reino Unido, no sólo el primer paso del proceso ha sido educar a los funcionarios y al personal de las autoridades locales, a los dirigentes empresariales y al público acerca del Programa 21 local, sino que además la información y la educación pasaron a ser elementos permanentes de todo el proceso de adopción de políticas en relación con los Programas 21 locales.
 

34. Otro ejemplo acertado de la utilización de los recursos de capacitación disponibles es el de Essaouira (Marruecos) donde el patrimonio cultural de la ciudad vieja se ha visto en peligro debido a la falta de una política coherente de conservación y rehabilitación. La colaboración entre el ayuntamiento y las escuelas de arquitectura de Essaouira ha resultado en la creación de una base de datos sociales, económicos y físicos de la ciudad vieja que debería ser de utilidad tanto para el sector privado como el público en la formulación y ejecución de proyectos de revitalización.
 
 

35. De las iniciativas a nivel local previas tanto al Programa 21 como al Programa de Hábitat se obtuvieron muchas experiencias útiles en materia de planificación y ordenación del uso de la tierra, infraestructura urbana, servicios y desarrollo de vivienda. Algunas de estas iniciativas formaban parte de los procesos preparatorios de la Cumbre de la Tierra celebrada en 1992 y de Hábitat II celebrada en 1996.
 

36. Es improbable que la planificación macroespacial de las ciudades surja de la participación comunitaria. Sin embargo, en circunstancias en que la participación ha tenido una larga historia, como en Chattanooga (Estados Unidos de América), ha sido posible abordar la modalidad y la naturaleza del desarrollo urbano en su totalidad. En esa ciudad, la participación ha sido instrumental en actividades de regeneración del centro de la ciudad y de contención de la expansión urbana descontrolada. Asimismo, en Cleveland, Ohio, las asociaciones participativas han dado lugar a evaluaciones analíticas del costo y los beneficios comparativos de la utilización de "zonas marrones" de las zonas urbanas pobres o "zonas verdes" para el desarrollo urbano.
 

37. Desde el decenio de 1960, Singapur se ha desarrollado espacialmente sobre la base de políticas equivalentes a un desarrollo urbano sostenible a largo plazo en relación con el equilibrio entre el crecimiento económico, el desarrollo social y el mejoramiento del capital del medio urbano. Análogamente, en Curitiba (Brasil) a través del desarrollo económico y la planificación espacial utilizados desde el decenio de 1970 la ciudad se ha desarrollado sobre ejes lineales trazados a lo largo de las rutas de autobuses rápidos, y se han logrado mejoras importantes en proyectos de mejoramiento y ordenación de los barrios de tugurios, recolección de basura, expansión industrial y servicios sociales.
 

38. El mejoramiento continuo y a largo plazo de los asentamientos precarios también puede influir en gran medida en el desarrollo espacial. Éste ha sido el caso de uno de los proyectos principales de mejoramiento de asentamientos precarios del Banco Mundial: el Programa de mejoramiento de Kampung en Indonesia. Entre 1973 y 1993, con el Programa mejoraron las condiciones de vida, las sendas peatonales, los servicios públicos y sociales y las condiciones de vivienda en cuatro proyectos por medio de préstamos del Banco Mundial por valor de 439 millones de dólares EE.UU. y recursos adicionales de los gobiernos central y local de Indonesia. Las reformas institucionales aseguraron una participación amplia de los residentes locales y ayudaron a organizar las comunidades. Entre los beneficios derivados de las medidas adoptadas para mejorar los barrios cabe citar la planificación social de los servicios educativos y sanitarios, una mayor inversión por parte de las familias en el mejoramiento de las viviendas, una apreciación de los bienes (sin un aumento excesivo de los precios de las propiedades), y cierto aumento de la madurez organizativa social y política de los grupos desheredados.
 

39. La infraestructura, los servicios sociales y la vivienda pueden mejorarse globalmente o incrementalmente por medio de asociaciones entre comunidades organizadas, el sector privado y los organismos gubernamentales. A veces algunos elementos pueden surgir autónomamente. Las condiciones habilitantes para la prestación de esos beneficios incluyen la seguridad de la tenencia de la tierra, la vinculación de la instalación de equipos con su mantenimiento, y la adopción de un enfoque gradual por el que, por ejemplo, la infraestructura a pequeña escala de los barrios puede vincularse progresivamente a las redes de toda la ciudad. A veces la comunidad es propietaria de los sistemas de saneamiento, y para su mantenimiento puede contratarse a grupos locales. En el distrito de Orangi de Karachi (Pakistán) una comunidad dirigida localmente organizó la instalación de un sistema de saneamiento y su mantenimiento con una cobertura de 800.000 personas a un costo de sólo 66 dólares por vivienda, lo cual resulta económico cuando se lo compara al costo por unidad de un sistema de saneamiento convencional.
 

40. Los resultados del desarrollo de viviendas económicas han sido mixtos. En un caso, se han construido viviendas públicas para grupos de bajos ingresos, y este sistema con frecuencia resultó demasiado caro, inadecuado y un atractivo para su secuestro por grupos de ingresos superiores. No obstante, el enfoque ha tenido éxito en las condiciones especiales de Singapur y Hong Kong. En un sistema alternativo a veces se ha podido lograr éxito en programas de autoayuda asistida con el suministro de lotes y servicios, junto con un mejoramiento complementario de los barrios de tugurios. Sin embargo, incluso cuando los proyectos han tenido éxito, el impacto en el desarrollo se ha limitado a proyectos concretos. Esto subraya la necesidad de asegurar que el sector de la vivienda en su totalidad se desarrolla teniendo en cuenta la economía urbana, especialmente en relación con el desarrollo de financiación para la vivienda y políticas de tierras adecuadas.
 

41. El desarrollo de la vivienda en China por medio de estrategias nuevas como el proyecto de ingeniería de Anju, fomenta una densidad de población más alta, atrae la inversión extranjera, aumenta la proporción de la inversión en edificios de apartamentos residenciales y promueve la industria de la vivienda por medio del establecimiento de distintas estructuras de subsidio, dirigidas a grupos concretos de personas con distintos ingresos, con miras a crear un ciclo sostenible de la construcción, utilización, circulación y apreciación de las viviendas. La política tradicional de asignación gratis de viviendas está dando paso a la compra de vivienda por medio del establecimiento de fondos de vivienda en los que se combinan los subsidios gubernamentales dirigidos a grupos concretos con las contribuciones familiares proporcionales a los sueldos de los ocupantes de la vivienda. Esas reformas son parte de un proceso gradual de transparencia de la responsabilidad desde instancias superiores a asociaciones entre el gobierno y los propietarios de las viviendas, y a un sistema de oferta de vivienda basado en el mercado.
 
 

42. Las observaciones que figuran a continuación son los resultados principales y la información obtenida del examen de la aplicación a nivel local del Programa de Hábitat hasta la fecha, respecto de los cuales hubo un consenso en la reunión del grupo de expertos de Turku a que se hizo referencia en el párrafo 7 supra.
 

43. El Programa de Hábitat sigue siendo bastante desconocido por quienes deben aplicarlo (los encargados de adoptar decisiones así como el público en general en todo el mundo) y se requieren más campañas de publicidad y sensibilización para superar esa limitación.
 

44. El Programa es demasiado complejo: contiene 241 párrafos en 138 páginas y se abordan demasiadas cuestiones simultáneamente. En su forma actual no puede aplicarse. Requiere un establecimiento de prioridades sistemático y una reorientación a los niveles nacional y local.
 

45. Existe todavía cierta ambivalencia acerca de la relación entre el Programa de Hábitat y el Programa 21.
 

46. También persiste cierta ambigüedad acerca del ámbito y la escala de lo que connota el término "local" en la aplicación a nivel local del Programa de Hábitat y de los Programas 21 locales. Algunos sectores creen que el "nivel local" se refiere al nivel municipal o de autoridad local, mientras que otros creen que el "nivel local" se refiere a cualquier actividad emprendida por grupos locales, independientemente del tamaño del grupo o de las subunidades de los asentamientos.
 

47. La mayoría de los asociados hace fuertemente hincapié en la función crucial de los recursos para la aplicación del Programa de Hábitat, tanto de fuentes nacionales como externas, así como en la necesidad de mejorar los sistemas municipales de financiación.
 

48. Tres años después de Estambul, el Programa de Hábitat sigue siendo poco conocido por los encargados de adoptar decisiones y la población de muchos países. Se necesita urgentemente la versión más reducida y popular del Programa de Hábitat que el CNUAH (Hábitat) está actualmente finalizando, y que debería difundirse ampliamente tanto en su versión impresa como a través de Internet. También es necesario traducir ese documento a los idiomas nacionales principales, como se ha hecho con el Programa de Hábitat en algunos países.
 

49. El contenido del Programa de Hábitat debería popularizarse por medio de una gran estrategia de comunicación en la que participen los medios de comunicación. Asimismo se debería efectuar una amplia campaña internacional vinculada a las campañas nacionales con un componente importante de material para escuelas. La publicidad debería vincularse a las campañas nacionales sobre Programas 21 locales en curso, así como a las dos campañas mundiales sobre seguridad de la tenencia y gestión pública urbana propuestas en el proyecto de programa de trabajo del CNUAH (Hábitat) para el bienio 2000-2001 (HS/C/17/8). Así se aumentaría la difusión tanto del Programa 21 como del Programa de Hábitat y se aprovecharían al máximo los limitados recursos. Los gobiernos deberían ayudar a preparar y difundir el material publicitario, como carteles y boletines, a nivel regional y nacional.
 

50. Los gobiernos deberían reformar la legislación vigente para dar mayor cabida a la creación de asociaciones, la participación del público y la planificación de las actividades locales. Las autoridades locales deberían formular recomendaciones acerca de los marcos legislativos necesarios a nivel nacional y se debería alentar a esas autoridades a que colaboren entre ellas para conseguir que las reformas legislativas sean más eficaces.
 

51. Es preciso examinar a qué nivel las iniciativas locales requieren intervenciones administrativas y ejecutivas. Contrariamente al principio general de subsidiariedad, es conveniente que las iniciativas a nivel local se sitúen en el nivel administrativo y ejecutivo más alto posible, por ejemplo, de alcalde o secretario, para que personas con autoridad suficiente puedan comprometerse con ese enfoque. De ese modo, las iniciativas a nivel local pueden integrarse en forma efectiva en la planificación oficial y los procesos de inversión existentes.
 

52. El ámbito adecuado para la participación del público puede crearse por medio de la integración de enfoques participativos que surgen de las iniciativas a nivel local en los comités existentes o nuevos de desarrollo de barrios, asociaciones de residentes u organizaciones de consumidores creándose, así, un marco institucional local que abarque a todos los agentes. Los proyectos de cooperación técnica pueden ser útiles para dar comienzo a reformas legislativas. Por otro lado, las iniciativas locales no deberían comenzarse sin tener que esperar al establecimiento de marcos jurídicos y administrativos.
 

53. Para asegurar la sostenibilidad, las soluciones deberían basarse, en la medida de lo posible, en la dinámica, las instituciones y las estructuras locales. Parece oportuno fortalecer esos componentes en vez de establecer iniciativas que quizá no reflejen adecuadamente las prioridades y el entusiasmo local.

54. La función de los gobiernos nacionales es crítica para crear un marco que habilite y apoye a los gobiernos locales y a otros agentes en la realización de actividades a nivel local. Frecuentemente las autoridades locales no cuentan con el poder y la base de recursos suficientes para dirigir un proceso local del Programa de Hábitat o de los Programas 21 locales en forma independiente. Los gobiernos nacionales deberían crear un clima en que las iniciativas a nivel local pudieran florecer, como, por ejemplo, el establecimiento de foros y asociaciones de municipios, la ejecución de programas a nivel nacional de creación de la conciencia ambiental que complementen las iniciativas de las distintas ciudades y el tratamiento de los problemas que trascienden las circunscripciones municipales. Los gobiernos nacionales tal vez deseen estudiar, asimismo, la posibilidad de organizar programas nacionales de capacitación para funcionarios municipales elegidos. En particular, deberían eliminar las trabas jurídicas y administrativas que se oponen a la ejecución eficaz de actividades a nivel local. Unas autoridades locales sólidas, en términos financieros, políticos y profesionales, son condición previa para las actividades a nivel local. Si bien las autoridades locales deberían trabajar con y por medio de asociaciones, no deben abdicar de sus responsabilidades pues las actividades de los asociados deben considerarse complementarias.
 

55. El desarrollo sostenible a nivel local requiere recursos adecuados. Debe reconocerse que en muchos países las actividades a nivel local requieren recursos adicionales y la utilización eficaz de los recursos financieros disponibles. Por tanto y a nivel local es preciso mejorar las finanzas municipales, principalmente aprovechando el pleno potencial de los impuestos inmobiliarios y otros impuestos locales, así como las tarifas por servicios. Los recursos deberían ser más congruentes con las responsabilidades de lo que han sido en un pasado reciente.
 

56. Actualmente los fondos que los gobiernos locales tienen a su disposición no son suficientes. Es absolutamente necesario que exista un sistema mejor y más adecuado para que las autoridades locales obtengan préstamos para inversiones a largo plazo. Los gobiernos, en asociación con el sector privado y las organizaciones no gubernamentales, podrían considerar la posibilidad de establecer un sistema de ese tipo. La sostenibilidad de un proyecto debe basarse en recursos financieros locales o nacionales y no debería depender exclusivamente de los préstamos internacionales.
 

57. Las autoridades locales deberían explorar distintos modos de establecer vínculos con el sector financiero privado como ya ocurre en muchos países. También se precisa una evaluación sistemática de los mecanismos que permiten al sector privado participar en el desarrollo a nivel local. Existen numerosas experiencias acertadas y menos acertadas en relación con las asociaciones y la privatización de los servicios municipales de las que se pueden extraer valiosas lecciones. Muchas de las experiencias ponen de manifiesto la complejidad de esas estrategias, especialmente en lo que atañe a lograr una distribución equitativa de los servicios y la prestación de servicios de calidad. Así pues, hace falta actuar con precaución al adoptar y poner en práctica soluciones basadas en el sector privado.
 

58. Se precisa la creación de capacidad y la capacitación técnica de los agentes clave. Esas actividades deberían incluir la capacitación técnica, administrativa y de dirección de las organizaciones de los gobiernos centrales y locales, de las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de base comunitaria, y un mayor esfuerzo para lograr un intercambio de conocimientos entre los países en desarrollo y desarrollados. La participación de los estudiantes universitarios en los procesos de la planificación de las actividades de los barrios pobres es también un modo adecuado de educar a los futuros profesionales y de inculcarles una sensibilidad a largo plazo en cuanto a las necesidades y condiciones de esas zonas. También debería aprovecharse la capacidad de investigación de las universidades locales en los procesos de las actividades a nivel local.
 

59. Si bien se reconoce que no existe una modalidad universal para la ejecución de las actividades a nivel local, ciertos métodos e instrumentos pueden aumentar su eficacia si se adaptan a las circunstancias locales. Un instrumento importante es la creación de incentivos y factores disuasivos para alentar a todos los grupos a participar en la planificación y ordenación sostenible a nivel local. Por ejemplo, se pueden conceder desgravaciones a las industrias que depuran sus desechos y crear un "impuesto de contaminación" para penalizar a los contaminadores que ignoren sus obligaciones.
 

60. La celebración de consultas y otras modalidades de asociación deberían tener como objetivo crear una visión compartida de la zona local, que a su vez sirva para establecer puntos de consenso específicos o pactos urbanos entre los interesados directos. Esta visión requiere, en primer lugar, el compromiso pleno de los dirigentes del proceso.
 

61. El intercambio de experiencias entre ciudades y proyectos por medio de foros, la difusión de mejores prácticas y otros medios debería tener en cuenta las necesidades de los usuarios. El intercambio y la documentación de experiencias debería incluir tanto las acertadas como las negativas, pero esa apertura requiere la confianza y la tolerancia de quienes presentan o reciben esa información.
 

62. Para lograr un mejoramiento significativo de las condiciones de vida y de trabajo a nivel nacional es preciso procurar que se repliquen ampliamente las iniciativas locales acertadas e innovadoras. Algunas de las experiencias examinadas demuestran claramente que la creación de redes y foros nacionales, así como el intercambio de mejores prácticas a nivel nacional e internacional, son algunos de los mecanismos más eficaces para lograr ese objetivo.
 

63. Un enfoque amplio de las actividades a nivel local hace posible que la comunidad examine la interrelación de los problemas y tenga en cuenta las implicancias a más largo plazo. No obstante, ese enfoque requiere tiempo. En contraposición al enfoque amplio, las actividades que se realizan a nivel local para solucionar los problemas existentes resultan más eficaces si sólo se abordan pocas cuestiones a la vez. Los agentes locales deben conocer las implicancias de la sostenibilidad en los contextos locales y en sus componentes sectoriales, por ejemplo, en mantener o lograr un río limpio, en eliminar basuras, etc. y comprender el modo en que esos componentes contribuyen a una mejora paulatina de todo el medio ambiente. El éxito de iniciativas a pequeña escala crea la confianza y el entusiasmo necesarios para seguir adelante, mientras que el fracaso en tareas complejas desmoraliza y crea resistencia frente a nuevos intentos.
 
 
 

64. Es preciso establecer objetivos medibles y evaluar periódicamente los beneficios económicos y sociales, como, por ejemplo, la generación de ingresos, la reducción de los peligros para la salud, etc. y los costos. Debería darse publicidad a los resultados a fin de probar ante los políticos, la comunidad empresarial y otros sectores que el progreso logrado es beneficioso económicamente y que las actividades a nivel local deben mantenerse por medio de un compromiso a largo plazo. El objetivo de esta y otras formas de evaluación y vigilancia debería ser tanto los cambios físicos, como las mejoras en los servicios, los niveles de contaminación, la vivienda, etc.; y los indicadores de procesos, como por ejemplo, la participación de más grupos.
 

65. Se alienta a las autoridades locales a crear observatorios urbanos locales, como parte de la red del Observatorio Urbano Mundial que está creando el CNUAH (Hábitat). El fin del Observatorio es constituir una coalición de conocimientos y creación de capacidad que ayude a los gobiernos, a las autoridades locales y a sus asociados a mejorar la reunión, la gestión, el análisis y la utilización de información e indicadores para formular políticas urbanas más eficaces, así como para comprender el modo en que las ciudades funcionan como sistemas económicos y sociales y cómo esos conocimientos pueden aprovecharse para una planificación más eficaz.
 

66. Es de esperar que las organizaciones internacionales, en cooperación con los gobiernos nacionales, faciliten la provisión de ayuda técnica y financiera a las autoridades locales y sus asociados en el proceso de las actividades a nivel local. Deberían respetar las prioridades de los agentes locales y no limitarse a sus propios programas. Por tanto, deberían ser lo suficientemente flexibles como para incorporar los resultados de los procesos consultivos a nivel local y dar tiempo a que las actividades a ese nivel se consoliden. En virtud de su mandato, el CNUAH (Hábitat) es especialmente idóneo para apoyar las asociaciones entre los distintos interesados directos en el desarrollo urbano sostenible. En ese proceso serán especialmente útiles las directrices para los asociados que el CNUAH (Hábitat) está preparando conjuntamente con sus asociados en relación con la aplicación del Programa de Hábitat a nivel local.
 

67. Las iniciativas externas pueden ser catalíticas para las intervenciones locales aunque es necesario armarse de paciencia para ver los resultados. También se requiere tiempo y flexibilidad para asegurar que los agentes locales están en condiciones de dar su apoyo pleno a los componentes de los planes de acción política o socialmente delicados. A esos efectos, es más adecuado un proceso de cinco o seis años con una disminución paulatina de las aportaciones externas que un período de ayuda de tres años.
 

68. El sector privado ha contribuido poco hasta la fecha en la formación de asociaciones en favor de las actividades locales, quizá debido a las trabas inherentes a los marcos jurídicos y administrativos existentes. Las asociaciones internacionales tal vez podrían alentar a las instituciones locales a participar más activamente. Tal vez habría más posibilidades de obtener la participación de las cámaras de comercio o de clubs, como el Club Rotary, y de las organizaciones religiosas si sus asociaciones internacionales tuvieran mayor participación en el sistema de las Naciones Unidas.
 

69. Los puntos que figuran a continuación se recomiendan para su examen:

1. Los gobiernos nacionales y locales, conjuntamente con sus asociados de la sociedad civil, podrían iniciar campañas nacionales de publicidad para aumentar la conciencia acerca del Programa de Hábitat y del Programa 21 y apoyar su aplicación a nivel local. Las campañas deberían estar dirigidas a, entre otros sectores, los directores de periódicos y productores de radio y televisión, los líderes religiosos y comunitarios, los parlamentarios, las asociaciones de consumidores, las cámaras de comercio e industria, las escuelas y las universidades. Esas campañas se podrían vincular a las dos campañas mundiales sobre seguridad de la tenencia y gestión pública urbana propuestas en el proyecto de programa de trabajo del CNUAH (Hábitat) para el bienio 2000-2001;
2. Los gobiernos nacionales y locales, conjuntamente con sus asociados de la sociedad civil y con la ayuda del CNUAH (Hábitat) y otras organizaciones, deberían iniciar un examen de los marcos jurídicos e institucionales tanto a nivel nacional como local con miras a fomentar o facilitar la formación de asociaciones y la participación;
3. Los gobiernos nacionales y locales, conjuntamente con sus asociados de la sociedad civil y con la ayuda del CNUAH (Hábitat) y otras organizaciones, deberían elaborar o intensificar los programas para la capacitación de representantes elegidos a nivel local, líderes comunitarios, profesionales, asociados del sector no gubernamental y privado y las familias sobre el modo de establecer y administrar asociaciones en favor del desarrollo urbano sostenible en el marco del Programa de Hábitat y del Programa 21 local;
4. Los gobiernos nacionales y locales, conjuntamente con sus asociados de la sociedad civil y con la ayuda del CNUAH (Hábitat) y otras organizaciones interesadas, deberían establecer o intensificar programas y proyectos para mejorar la fijación de tarifas de los servicios locales y de las tasas impositivas locales y la reunión y gestión de los ingresos de fuentes locales, así como para fomentar la motivación y la eficiencia de los funcionarios de gobierno locales, con miras a establecer marcos institucionales sostenibles para el desarrollo local. Esos programas y proyectos se podrían vincular a la campaña mundial de gestión pública urbana del Centro propuesta;
5. Los gobiernos nacionales, conjuntamente con los asociados de la sociedad civil, deberían alentar a sus autoridades locales a que establezcan observatorios urbanos locales como parte de la iniciativa del Observatorio Urbano Mundial del CNUAH (Hábitat) a fin de mejorar la reunión y la utilización de información sobre desarrollo sostenible a nivel local, así como la vigilancia y evaluación de las iniciativas locales de desarrollo.